En 2005, l’Inde a fait ce qu’aucun autre pays n’avait osé à cette échelle : transformer le droit au travail en garantie légale opposable. La NREGA — 100 jours de travail rémunéré garantis par an à tout ménage rural qui en fait la demande — est devenue une référence mondiale en matière de protection sociale, inspirant des programmes au Bangladesh, en Éthiopie et en Afrique du Sud.
Vingt ans plus tard, cette conquête est menacée. Le projet de loi VB-G RAM G 2025, adopté à la hâte par le Parlement indien, vide le programme de sa substance sous couvert de réforme. L’économiste Jean Drèze, professeur à l’université de Ranchi et figure de proue des politiques sociales indiennes, analyse ce démantèlement en cours.
Le projet de loi VB-G RAM G est sur le point de faire sombrer la garantie d’emploi en Inde sous prétexte de la réformer.
Il y a vingt ans, l’Inde a joué un rôle de « viswaguru » (maître du monde) en lançant la loi nationale sur la garantie d’emploi rural (NREGA). L’idée n’était pas entièrement nouvelle : le Maharashtra avait déjà montré la voie avec son propre programme de garantie d’emploi depuis le début des années 1970. Mais la NREGA a poussé l’idée beaucoup plus loin et est devenue une source d’inspiration pour le monde entier.
Viswaguru (विश्वगुरु) est un terme sanskrit qui signifie littéralement « guide/maître du monde ». C’est une expression utilisée pour décrire l’Inde comme une source d’inspiration et de sagesse pour les autres nations — un concept parfois mobilisé dans le discours nationaliste indien contemporain, mais ici utilisé pour souligner un véritable apport innovant.
La NREGA (National Rural Employment Guarantee Act), adoptée en 2005 et mise en œuvre à partir de 2006, est un programme ambitieux qui garantit légalement 100 jours de travail rémunéré par an à chaque ménage rural dont les membres adultes acceptent d’effectuer des travaux manuels non qualifiés. C’est un droit opposable : si l’État ne fournit pas ce travail dans les 15 jours suivant la demande, il doit verser une allocation chômage.
Le précédent du Maharashtra : l’État du Maharashtra avait effectivement lancé dès 1972 un programme similaire (Employment Guarantee Scheme), qui a servi de laboratoire et d’inspiration pour la loi nationale.
L’influence mondiale : la NREGA est devenue une référence internationale en matière de protection sociale et de « filets de sécurité » (safety nets), inspirant des réflexions sur les programmes de travaux publics garantis dans d’autres pays en développement.
Cette loi était l’aboutissement d’un processus de délibération publique d’un an impliquant des mouvements sociaux, des organisations de travailleurs, le Conseil consultatif national, le cabinet du Premier ministre, plusieurs ministères et, bien sûr, le Parlement, y compris une commission permanente active présidée par le député Kalyan Singh du Bharatiya Janata Party (BJP). Il s’agissait d’une initiative nationale dépassant les clivages politiques, qui a reçu le soutien unanime du Parlement au moment de la décision.
Six ans plus tard, en 2011-2012, des preuves importantes ont montré que le programme fonctionnait plutôt bien. À cette époque, le MGNREGA (comme il avait été rebaptisé) générait officiellement plus de 200 crores de jours-personnes d’emploi par an pour 50 millions de ménages ruraux. Près de la moitié des travailleurs étaient des femmes et plus de 40 % appartenaient à une caste ou une tribu répertoriée. Ces chiffres officiels ont été largement corroborés par des enquêtes indépendantes auprès des ménages, notamment la 68e édition de l’enquête nationale par sondage et surtout la deuxième enquête indienne sur le développement humain. Les salaires ruraux augmentaient à un rythme sans précédent. Certaines études suggèrent également que le MGNREGA, loin de remplacer le travail productif, avait des effets positifs sur l’efficacité économique et la production globale. Ces réalisations s’appuyaient sur l’énergie et l’enthousiasme des premières années du MGNREGA.
Par la suite, les obstacles à la mise en œuvre et les erreurs se sont multipliés. La centralisation, la technocratie, le sous-financement, les retards dans le paiement des salaires, l’incapacité à lutter contre la corruption et d’autres problèmes ont eu des conséquences néfastes. Aujourd’hui, le MGNREGA n’est plus que l’ombre de lui-même, malgré le rôle remarquable qu’il a joué pendant la crise du Covid-19.
La plupart des problèmes de mise en œuvre peuvent être résolus, mais cela nécessite un engagement politique renouvelé en faveur du MGNREGA. Le projet de loi VB-G RAM G 2025, adopté à la hâte par le Parlement au cours des deux derniers jours sans préavis, va dans le sens contraire : il abroge cette loi historique et la remplace par un programme financé par le gouvernement central, à la discrétion de ce dernier. En vertu de ce projet de loi, le gouvernement central dispose de tous les pouvoirs et n’a aucune obligation sérieuse. Toutes les obligations (fournir des emplois, verser les allocations chômage, indemniser les travailleurs en cas de retard de paiement et même garantir un financement adéquat) ont été transférées aux gouvernements des États.
Les pouvoirs discrétionnaires du gouvernement central commencent par le pouvoir de décider où et quand le programme doit être mis en œuvre. Cette « clause de suspension » va à l’encontre de l’objectif de la garantie d’emploi. Cela revient à fournir une garantie d’emploi sans aucune garantie que cette garantie s’applique.
Le gouvernement central dispose également d’un pouvoir discrétionnaire en matière d’allocations financières. Jusqu’à présent, le MGNREGA reposait sur le principe d’un financement illimité par le gouvernement central. Les États ne devaient payer que 25 % des coûts matériels (environ 10 % des coûts totaux). Dans le cadre du nouveau programme, le gouvernement central est libre de fixer des « allocations normatives par État ». Dans le cadre de ces allocations, le partage des coûts entre le centre et les États sera de 60/40. Au-delà, tout le financement est censé provenir des États.
Le risque que le gouvernement central abuse de ses pouvoirs discrétionnaires n’est pas imaginaire. Nous en avons eu un avant-goût au cours des trois dernières années avec l’arrêt du financement du MGNREGA au Bengale occidental. Les raisons de cette mesure drastique n’ont jamais été clairement expliquées par le gouvernement central, pas même au Parlement. Il est évident que le motif est politique.
Le nouveau modèle financier, tout comme la clause de suspension, prive le MGNREGA de son efficacité. L’ancien modèle incitait fortement les États à mettre en œuvre le programme. Il leur offrait une réelle opportunité de faire du bon travail à moindre coût. Le nouveau modèle de financement est un énorme obstacle à cela.
Beaucoup de gens ne réalisent pas que la mise en œuvre du MGNREGA est motivée autant (sinon plus) par la demande de projets que par la demande de travail. Les agriculteurs souhaitent construire des puits et planter des vergers, les communautés réclament des routes et des étangs, les gens demandent des logements – tout cela contribue à activer le MGNREGA. Les gouvernements des États approuvent facilement les projets car les coûts sont principalement pris en charge par le gouvernement central.
Dans le cadre du nouveau programme, les gouvernements des États devront prendre en charge 40 %, voire 100 %, du coût des nouveaux projets. Il est fort probable que bon nombre d’entre eux, en particulier dans les États les plus pauvres, ralentiront l’approbation des projets.
Le nouveau mode de financement soulève une autre question. Le projet de loi rend les États responsables de la création d’emplois (ou, à défaut, du versement d’allocations chômage) sans aucune garantie de financement adéquat. En d’autres termes, le gouvernement central impose aux États une obligation financière juridiquement contraignante, sans consultation. Les États ont de bonnes raisons de s’y opposer.
Ce ne sont là que quelques-uns des principaux problèmes posés par le projet de loi. D’autres problèmes ont été exposés avec justesse par de nombreux commentateurs ces derniers jours. Certains économistes bien intentionnés affirment que le projet de loi contribuera à garantir que les États les plus pauvres obtiennent une part plus importante des fonds. Cependant, un bien meilleur moyen d’y parvenir serait d’augmenter les taux de rémunération du MGNREGA dans les États les plus pauvres. L’introduction du partage des coûts n’est guère le moyen de les aider.
Cela ne veut pas dire que le MGNREGA fonctionne bien. Cependant, le projet de loi contient très peu de dispositions constructives susceptibles de contribuer à résoudre les problèmes actuels de mise en œuvre. Au contraire, il crée certains obstacles, comme une technologie contre-productive. La seule bonne nouvelle est l’augmentation de la norme de 100 à 125 jours (par ménage et par an) pour l’emploi garanti.
Le gouvernement central a utilisé efficacement cette mesure pour donner l’impression que le projet de loi « réorganise » le MGNREGA, alors qu’il l’abroge en réalité. L’augmentation du plafond est bien sûr la bienvenue. Mais cela ne changera pas grand-chose, pour deux raisons. Premièrement, très peu de ménages (environ 2 % de tous les ménages ruraux) bénéficient actuellement de 100 jours de travail complets dans le cadre du MGNREGA. Si le plafond n’est pas contraignant, en quoi son relèvement est-il utile ? Une fois encore, l’augmentation des taux de rémunération est un meilleur moyen d’étendre les avantages. Deuxièmement, le relèvement du plafond est une mesure cosmétique alors que les restrictions financières vont dans le sens contraire.
En bref, loin de réformer la garantie d’emploi en Inde, le projet de loi la fait sombrer en démotivant les États et en affaiblissant les travailleurs. C’est la fin d’une époque, à moins que le projet de loi ne soit finalement abrogé sous la pression publique, tout comme les projets de loi agricoles.
L’auteur est professeur invité au département d’économie de l’université de Ranchi.
LA NREGA, Un modèle de référence internationale
La NREGA est devenue l’une des politiques sociales les plus étudiées au monde DNYUZ, générant une abondante littérature académique et influençant directement les politiques d’autres pays.
Reconnaissance institutionnelle majeure : La Banque mondiale, après l’avoir critiquée en 2009, l’a qualifiée en 2014 d' »exemple stellaire de développement rural » Wikipedia. Le PNUD en Inde a été partenaire depuis sa création pour soutenir le partage de connaissances au niveau national et mondial United Nations Development Programme
Programmes inspirés ou comparables
Depuis le début du millénaire, outre l’Inde, trois pays ont mis en œuvre des programmes d' »employeur de dernier recours » : le programme Jefes en Argentine, le Programme élargi de travaux publics (EPWP) en Afrique du Sud, et le Programme de filets de sécurité productifs (PSNP) en Éthiopie PubMed Central.
Plus récemment, la conception du programme — une garantie légale de travail fondée sur la demande — a inspiré des programmes de travaux publics et de protection sociale à grande échelle dans le Sud global, notamment au Bangladesh, en Éthiopie et en Afrique du Sud DNYUZ.
L’innovation conceptuelle clé
Ce qui distingue la NREGA, c’est le passage d’une logique d’aide à une logique de droit opposable. Le programme partage la philosophie du Works Progress Administration américain pendant la Grande Dépression, mais va plus loin en établissant le travail comme un droit DNYUZ. « Le citoyen est devenu un acteur porteur de droits, capable d’exiger de l’État plutôt que de dépendre de sa bienveillance » DNYUZ, résume un chercheur.
C’est cette dimension juridique — le fait que l’État soit légalement tenu de fournir du travail ou une indemnité — qui constitue l’apport conceptuel majeur pour les politiques de protection sociale mondiales.
Jean Drèze est un économiste belge de renommée internationale, né à Louvain, célèbre pour son engagement social profond en Inde où il vit depuis des décennies, œuvrant sans relâche auprès des plus pauvres pour transformer les politiques publiques, notamment sur les droits sociaux, la sécurité alimentaire et l’éducation, en collaborant étroitement avec des figures comme Amartya Sen. Souvent décrit comme un intellectuel « aux pieds nus », il incarne une économie de terrain, enracinée dans le quotidien des populations marginalisées, loin des cercles académiques traditionnels.
Il a reçu en 2021 le Prix de la Citoyenneté de la Fondation P&V
Ses Origines et sa Formation
- Origine belge : Né à Louvain en 1959, il a étudié l’économie mathématique à l’Université d’Essex.
- Le tournant indien : Il part en Inde en 1979, initialement pour sa thèse, et se passionne pour les problématiques de développement et de pauvreté.
Son Engagement en Inde
- Un économiste de terrain : Il est connu pour vivre modestement dans les villages, travaillant directement avec les communautés, ce qui lui vaut le surnom d’« économiste aux pieds nus ».
- Collaborations majeures : Il a travaillé avec le Prix Nobel Amartya Sen sur des thèmes comme la faim et la pauvreté, cosignant plusieurs ouvrages fondamentaux.
- Influence politique : Il est un architecte clé de grandes réformes sociales en Inde, comme les politiques de sécurité alimentaire et de droit au travail, touchant des centaines de millions de personnes.
Son Approche de l’Économie
- Économie au service du social : Il considère l’économie comme un outil pour résoudre des problèmes concrets de vie et de dignité, s’éloignant des modèles théoriques.
- Intellectuel engagé : Drèze allie recherche académique rigoureuse et action collective, cherchant à traduire les droits en réalités tangibles pour les plus démunis.
En résumé, Jean Drèze est une figure emblématique de l’économie du développement, un intellectuel belge qui a consacré sa vie à l’Inde rurale, promouvant des droits sociaux fondamentaux par l’action et la recherche, devenant une voix influente et respectée dans le combat contre la pauvreté.